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| 【环保】调整利益天平 撬动低碳发展 |
| （时间:2012-8-6 10:13:23） |
一 低碳发展已经上升为国家战略
气候变化的威胁，使得人类社会正在没有选择地步入以低能耗、低碳排放为特征的低碳发展新时代。
从我国的现实看：2000—2010年，基础能源消费量每年都在递增，二氧化碳排放量增速也很快。而我国已探明的石油、天然气等能源的人均拥有储量却明显低于世界平均水平。不言而喻，低碳发展已经成为我国不得不面对的紧迫任务。
我国高度重视低碳发展，不仅对国际社会做出了“碳减排承诺”（在2020年前单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40％－45％），而且继“十一五”之后又提出了“十二五”时期的节能减排目标（单位GDP能耗下降16％、CO2排放下降17％），甚至以主动调低经济发展速度指标（“十二五”时期GDP增速降至7％）来表明加快经济发展方式向低碳发展转变的决心和意志。这标志着低碳发展已经提升为国家战略。
我国在努力转向低碳发展方面取得了一定进展。国家把节能减排作为推动低碳发展的重要抓手，“十一五”时期就提出了单位GDP能耗降低20％左右、主要污染物排放总量减少10％的约束性指标。国务院成立了节能减排工作领导小组，发布节能减排综合性工作方案，采取强化目标责任、调整产业结构、实施重点工程、推动技术进步、强化政策激励、加强监督管理、开展全民行动等一系列政策措施。
“十一五”期间，全国单位GDP能耗下降了19.1％，以能源消费年均6.6％的增速支撑了国民经济年均11.2％的增速，能源消费弹性系数由“十五”时期的1.04下降到0.59；二氧化碳减少排放14.6亿吨，得到国际社会的认可，也体现了负责任大国的形象。
二 主体缺乏动力是低碳发展缓慢的主因
必须直面的客观事实是：我国正处于工业化、城市化加速发展阶段，缺油、少气、富煤炭的高碳能源禀赋特征，以制造业和重化工业为主的高碳产业结构特征，以及经济规模、城市规模扩张对能源的刚性需求增长等，无不对低碳发展构成严峻的挑战。作为一个负责任的发展中国家，我国对气候变化和环境问题高度重视。“十一五”期间，我国采取了多项举措优化升级能源结构，为实现节能减排目标而积极努力。“十一五”规划也将节能减排指标确定为约束性指标，“十一五”末，有些地区甚至不惜以拉闸限电来确保指标的完成，但“十一五”单位GDP能耗实际降低19.1％，尽管已经十分接近，但仍未真正完成降低20％的目标。由此不难看出低碳发展之路艰难曲折。
低碳发展之所以举步维艰，除上述客观因素制约外，更主要的是由行为主体缺乏动力的主观因素决定的。政府、企业和公众是拉动经济发展方式向低碳发展转型的“三驾马车”，低碳转型的“魂”最终要落在由这三方共同构成的“体”上。因而，三方是否能统一认识，是否能有积极性，决定了三驾马车的行驶方向和速度。事实上，低碳发展在我国基本上处于“观念上被认可，现实中被否决”的尴尬状态。其根源是：利益博弈的结果往往不利于行为主体将行为方向指向低碳发展。
1.低碳与增长：政府利益权衡仍惯性地倾向于增长优先
作为低碳发展重要抓手的节能减排指标，与GDP增长等指标都是政府主动提出的政策目标。政策目标的多样性决定了政府需要在多目标间进行权衡，确定多目标完成的次序。
由于改革开放几十年来，政府的主要职责是保证经济增长，GDP成为考核官员政绩的首要指标，且GDP指标通常又是由地方政府主动提出的，与地方财政收入密切相关，因而，政绩为先、GDP崇拜的现象仍很普遍，地方政府对于完成GDP指标很有积极性，为了保障GDP指标的完成，都将招商引资作为工作重点，热衷于投资产业能耗较高、但见效快的第二产业项目（特别是重化工业项目），热衷于投资面子工程和形象工程。而获得GDP所需支付的经济和环境成本并不需要由政府和官员个人来承担。
尽管2007年，国务院颁布的《节能减排综合工作方案》规定将节能减排指标完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系，并作为政府领导干部综合考核评价的重要内容，使之与GDP增长指标一样成为“一票否决”的考核目标。地方政府不得不同时承担起两套指标体系所带来的压力。但由于节能减排指标是自上而下下达的，地方政府只是被动地执行，本身并没有特别的动力去推动需要巨大投入而并不能带来近期实际利益的节能减排。再加上节能减排政策目标在实际执行过程中，具有可协商性、可变通性和不可追究性，地方可以不断地和中央进行协商，力求降低节能减排目标；即使未完成目标，负责节能减排工作的国家发改委和国家环保部也并不具有对地方的执法职能，更没有对地方政府人事上的任免权。“一票否决”制在很大程度上难以执行到位，难以发挥其政策效力。
不难看出，节能减排指标的约束力远不如GDP指标硬，这种约束力的不均衡，使得各级政府在进行利益权衡时，难以改变既有的思维和行为惯性，仍会更青睐于GDP，会更多地将天平的砝码向GDP倾斜。特别是在全球经济衰退和中国经济进入增长转换期的当下，保增长的压力会令更多的关注被投放到GDP上，使之成为首要目标；而节能减排、低碳发展次序则会习惯性地后移，让位于GDP增长，成为延后再议的事。
2.成本与收益：企业利益权衡仍倾向于高碳路径依赖
企业作为“经济人”具有趋利性的本能，追求自身利益的最大化。成本与收益的权衡决定企业的行为方向。
在传统的高碳发展模式下，企业并不承担环境污染的成本，环境成本具有外部性。因此，企业的私人成本小于社会成本，在利益驱动下，企业并没有实行低碳发展的内在动力。
低碳发展需要低碳技术创新，而低碳技术创新面临着成本和收益不对称的问题。低碳技术创新对于企业而言，意味着要增加低碳技术、设备、产品的研发与应用的投入成本，增加淘汰现有专用设备的沉没成本等。尽管这种创新活动具有巨大的社会价值，但由于创新者要承担全部的失败成本，而一旦成功，由于模仿的存在，他又不得不与别人分享发现的成果，结果往往使得低碳创新的社会收益大于创新者的经济收益。
关键的低碳技术主要有三种：低碳能源技术、新型发电技术以及碳捕获和封存技术（CCS）。有些低碳技术已经成熟，如整体联合气化循环发电（IGCC）技术、天然气联合循环发电（NGCC）技术等，但目前在我国尚未得到有效运用和推广，关键在于成本高、风险大和收益的不确定性。比如我国从20世纪80年代起就跟踪IGCC技术的发展，也建成了一些重点示范项目，但由于其设备和关键技术需要从发达国家引进，IGCC发电厂的初始造价偏高（示范电厂单位造价约是燃煤电厂的两倍），建设工期长，使得测算出的上网电价、热价不具备市场竞争力。
低碳技术创新成本与收益的不对称，使企业在缺乏合理利益刺激的情况下，对低碳发展缺乏主动性和积极性，宁愿维持对传统高碳能源、技术、设备的路径依赖，也不愿主动放弃建立在环境成本外部性基础上的既得利益。
3.付出与回报：公众利益权衡仍对低碳消费缺乏热情
公众的消费行为是为了满足其生活质量不断提高的需求。因而，在消费能力一定的前提下，消费支出与需求满足程度的权衡，成为决定其消费行为方向的根本。
面对使用价值相同的消费品时，公众是否选择购买和使用节能低碳消费品，在很大程度上取决于价格因素。通常低碳产品的研发和推广成本较高，价格也较高，会影响公众的购买和使用意愿。以空调为例，国家出台了鼓励政策：自今年6月1日起至明年5月31日，消费者购买1级、2级能效的定速、变频空调，可享受节能补贴。政策好，公众的节能观念也有，但无奈产品相对较贵。因而，普通公众并没有太大的积极性去为价格较高的节能家电捧场。
面对不同的消费方式时，公众是否选择更节能低碳的消费方式，在很大程度上取决于需求因素。随着生活水平的提高，公众不仅仅追求基本生活需求的满足，而且开始滋生出“便利嗜好”、“奢侈和面子消费”等需求。以汽车消费为例，公众并非不知道乘坐公交车比开私家车低碳、省钱。但是，由于乘公交车没有自己的空间，时间上需要等候、不自由，还经常没有座位、不舒适等。因此，在政府鼓励汽车消费的政策下，很多人在有支付能力的前提下，会选择放弃公交出行，购买私家车来满足更方便、舒适的出行需要，满足追求时尚生活、享受驾驶乐趣、提升生活品质等多方位的需求。
付出与回报的不对称，使得公众对低碳消费的认可度不高，影响了其低碳消费的热情。
三 调整利益天平是撬动低碳发展的关键
既然利益权衡的结果影响了行为主体投身于低碳发展的积极性，成为导致低碳发展陷入困境的主要原因。那么，调整利益砝码，调动主体积极性，便成为撬动低碳发展的关键。
1.平衡低碳与增长的利益天平，激发政府低碳发展动力
要扭转政府低碳与增长天平的失衡状态，就需要在天平两端分别做加、减法，即：增加低碳砝码，减少增长砝码，使天平两端趋向平衡。以激发各级政府低碳发展的内在动力。
增加低碳砝码，关键是要实现节能减排、低碳发展政策目标的法律化。首先，需要将节能减排，特别是减少碳排放的理念纳入到能源或环境保护相关法律之中，使其成为基本法律原则之一。其次，除了在《节约能源法》中对目标责任制做出原则性规定外，还需要分别对节能减排指标的制定、分解、执行、考核以及责任等方面做出具体的法律规定。确保节能减排指标的设定与分解更科学、民主、规范，对执行过程的监督更严格，对指标体系的考核更严谨，责任追究更到位。第三，突出节能减排、低碳发展目标完成情况在政绩考核中“一票否决”的地位。对该目标完成好的官员，优先考虑提升，并给予经济上的奖励；完不成的官员，不予考虑提升，甚至根据责任的大小，还有可能被免职、降级，并承担相应的党纪、政纪处分或法律处罚等。以增强节能减排、低碳发展目标的约束力度。
减轻增长砝码，关键是给过热的GDP降温。首先，国际国内发展大势，使得这种降温恰逢其时，不仅国家要主动调低经济增速指标，而且，各级地方政府也应适时、主动地放缓增速。只有将高速行驶车辆的速度降下来，才能转弯，才能为经济发展方式的低碳转型提供条件，创造空间和机遇。其次，降低对GDP增长的激励力度，改变一俊遮百丑的现象。在政绩考核中，GDP指标完成得再好，也不能抵消节能减排指标未完成的责任，不得予以提升等。
2.调整成本与收益天平，激励企业低碳发展积极性
要扭转企业低碳发展的成本与收益不对称状态，就需要利用多种政策和手段，降低低碳成本，提高低碳收益预期，使其成本与收益趋向合理，调动企业低碳发展的主动性和积极性。
降低低碳发展成本，需要将外部性的环境成本内部化。其主要政策工具是碳税和碳补贴。通过征收碳税，可以使高碳企业的环境成本被纳入企业成本，增加了高碳成本，意味着降低了低碳的相对成本。通过给予低碳企业碳排放补贴和较优厚的初始碳排放配额，可以使其从政府和碳排放权交易市场获得减少碳排放、降低环境外部成本的补偿，从而降低低碳成本。
降低低碳创新成本，需要政府切实加大对低碳创新的推动力度。通过加大政府投入，加快低碳关键技术、能源、设备的研发、引进、消化、吸收和国产化，降低其成本。通过增加财政补贴和税收优惠，降低企业低碳技术研发与应用、设备更新、产品生产的成本。通过加大风险资金投入，降低企业低碳投入的风险等。
提高低碳发展收益，需要政府切实加大对低碳创新的保护和扶持力度。通过完善低碳知识产权保护，税收抵免和新技术的消费抵免，政府采购，技术授权，管制标准和认证制度等，保护企业低碳创新的合法收益。
3.调节付出与回报天平，唤醒公众低碳消费热情
要改变公众低碳消费的付出与回报不对称状态，就需要利用多种政策和手段，调节低碳付出与回报预期，使之趋于合理，让公众通过利益权衡，乐于为低碳消费买单。
针对影响公众购买低碳消费品的价格因素，需要通过降低使用价值相同的低碳消费品的相对价格，来提高公众认可度。一是加大对低碳消费品购买者的直接补贴力度，降低低碳消费品的实际价格；二是对低碳消费品生产给予政策扶持，鼓励企业进行规模化生产，降低低碳消费品的生产成本和销售价格；三是通过实行阶梯电价制度，增加节能的经济利益，提高节能低碳消费品的价格竞争力；四是建立高碳消费品的限期退市制度，严禁新的同类高碳产品进入市场，优化低碳消费品的市场竞争环境。
针对影响公众选择低碳消费方式的需求因素，需要通过提高低碳消费方式的需求满足程度，来提升公众的认可度。比如，通过提高公共交通的方便、快捷和舒适度，来提高公众选择低碳出行的频率；通过调节燃油、过路费、存车费价格等，使公众通过成本核算，减少驾车出行的频率等。更重要的是要协调与公众消费相关的国家政策，清理其中与鼓励低碳消费目标相左的政策，刺激合理消费，引导低碳消费，限制过度消费、奢侈消费，促进公众消费方式从高碳转向低碳。
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