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| 【论文】政府支持垃圾焚烧发电的公共利益性质分析 |
| （时间:2010/9/16 14:21:22） |
摘要：阐述了垃圾焚烧发电的公共利益性质，政府支持垃圾焚烧发电是增进公共利益的必然要求，政府应构建支持垃圾焚烧发电常态机制，整合与垃圾焚烧发电相关各方力量，制定科学合理的正负激励政策，以期相关各方为垃圾焚烧发电的贡献最大化，有效增进公共利益。
1 垃圾焚烧发电的公共利益性质
对于什么是公共利益？不同学科、不同学者见解不同，但普遍注重将物质作为公共利益之利益所在。能否将事关人类可持续发展的资源环境问题作为公共利益的组成部分，关键在于其是否与公共利益的构成要素相符。公共利益的构成要素首先要有一共同体作为公共利益主体，其次要有一能平等惠及公众的共同利益，最后每一共同体成员所分享的利益是均等的。而垃圾焚烧发电的公共利益价值具体体现为：
（1）垃圾焚烧发电可实现垃圾资源化，为国家的可持续发展提供源源不断的能源，缓解国家面临的日益严重的能源危机。人类文明在历经工业社会的巨大发展之后，由于工业社会对能源的空前消耗和依赖导致人类社会面临的资源能源危机空前凸现。为实现人类社会的可持续发展，人类社会不断寻求新能源代替消耗殆尽的不可再生能源。与其他可再生能源相比，垃圾发电是对现有资源的重复有效利用，否则这些资源不仅不能为人类谋福利，相反会导致系列的水体、陆地和大气的污染，因此如何对放错地方且源源不断地产出的资源加以有效利用是人类文明发展到现在必须着手并有效解决的问题，而垃圾焚烧发电无疑是一种较为合理而有效的实践。据研究，1吨生活垃圾可发电约300度。一个日处理垃圾1200吨的垃圾发电厂，每年能发电1.2亿度，相当于节约标准煤4.8万吨。垃圾焚烧发电的节约资源和缓解能源危机的意义显而易见。
（2）垃圾焚烧发电能有效实现垃圾减量化，减少垃圾对生态圈的破坏和环境的污染以及减少因堆放垃圾而占用的土地，实现人与自然的和谐发展。随着城市化的不断推进，城市的容量和规模日益扩大，在促进城市繁荣发展的同时也使得城市的垃圾危机日益突出。有效处理垃圾问题是事关国家的可持续发展以及生态环境质量的重大问题，而当前对垃圾的处理方式大致有填埋、堆肥、焚烧几种，从垃圾减量化看，焚烧无疑是其中最有效的方式。有关研究显示，垃圾焚烧发电可实现垃圾减量化80%～90%甚至95%。同时，垃圾焚烧发电还可有效减少处理垃圾占用的土地资源。据有关研究，每天处理 1200吨垃圾，采用填埋方式每年需占地29.6万平方米，而采用焚烧方式仅需占地5.5万平方米。垃圾焚烧发电在处理人与自然关系中有助于提高人类对资源的有效利用率，减少人对自然的依赖和破坏，发挥人的主观能动性。而且垃圾焚烧发电可将垃圾焚烧产生的热量转化为电能，在实现垃圾减量的同时促成垃圾资源化。由此可见，垃圾焚烧发电对国家可持续发展和生态环境保护的重要价值，在能源枯竭、生态环境日渐恶化且城市土地资源日益稀缺的现代社会其永续发展的意义毋庸置疑。
综上所述，垃圾焚烧发电的公共利益价值体现为它符合可持续发展的战略目标，并对国家的可持续发展在开发利用新型能源以及降低污染物排放方面有着重要的推动作用，在有效减少发展过程中索取自然的同时大量减少了对生态环境的污染，有助于实现将污染尽力控制在大自然能吸纳的限度内。同时，为实现永续发展，人类必须寻求一些可再生能源替代日渐枯竭的不可再生能源，与其他可再生能源相比，尽管它们可减少对自然的索取但其对已产生的污染物排放的意义却并不突出。而垃圾作为维持城市发展过程中不得不解决的日常问题，不同的处理方式产生的社会效益截然不同，垃圾焚烧发电在消除垃圾危害的同时还可为人类造福，无疑符合人类的共同利益。
2 政府支持垃圾焚烧发电是增进公共利益的必然要求
从公共利益的特征看，罗尔斯在《正义论》中揭示：公共性和不可分性是公共利益的两个主要特征，从公共性出发，共同体每个成员都是利益的分享者，从不可分性出发，公共利益不会因其中某成员的享用而在数量和质量上发生改变从而影响其他成员的分享，且共同体成员无论是否为公共利益产出做出应有贡献，一旦公共利益被创造出来，共同体成员都能分享成果，尽管作为公共利益的分享者，每个成员都应在公共利益的产出中履行职责和义务，但公共利益的不可分特性注定了实践中的确容易出现“在公众团体较大并包含大量个人的场合，每个人都有一种躲避履行其职责的意图。”[1]为促使公共利益不断地被创造出来，政府必须负责管理并在系列问题上给予公共利益支持。具有某些公共利益特性的垃圾焚烧发电，由于其大量的资金投入和较低的经济回报，单个个体和企业一般难以承受如此高额的成本，为促使垃圾焚烧发电的顺利开展和延续，政府有义务承担一定责任，给予垃圾焚烧发电实实在在的支持。从国际经验看，自从垃圾焚烧发电技术投入使用以来，各个使用此技术的国家，其政府大都对垃圾焚烧发电给予一定支持。正是在政府的大力扶持之下，一些发达国家的垃圾焚烧发电产业才得以蓬勃发展，对国家的能源供给和生态环境保护发挥了重要作用。国外许多发达国家和城市普遍采取垃圾焚烧发电方式。其中，新加坡垃圾焚烧发电比例达100%，日本达到80%，西欧超过 50%。垃圾发电产业之所以成为这些国家的朝阳产业，很重要的一条就是政府不断加大政策扶持和补贴力度。这是因为，垃圾处理和垃圾焚烧发电，所追求的是环境和社会两个效益，属于社会公益事业，是政府政务的一部分。在这样的理念下，这些国家的垃圾发电都是有政府在支持，企业的经济风险很小[2]。
与发达国家相比，我国涉足垃圾焚烧发电领域无论是研发还是运营起步皆晚；同时我国垃圾的性质与发达国家差别很大，一是含水率高，一般为55%～65%，而西方国家这一比例一般为30%～35%；二是生活垃圾中厨余和餐饮等有机废物比例高达45%～55%，大城市的一些小区生活垃圾中有机物干基比例甚至能达到90%，而西方发达国家一般在20%左右[3]。这些决定了我国城市生活垃圾热值低，燃烧过程中需要添加其他辅助燃料，因此增加了垃圾焚烧发电运营成本和垃圾处理难度。国际经验表明垃圾焚烧发电企业的盈利模式很简单，一是发电收入；二是政府补贴[4]。发达国家有着较为先进的技术和较为成熟的城市垃圾处理机制以及较高的垃圾热值，政府尚且给予城市垃圾焚烧发电的常态支持，没有政府支持，垃圾焚烧发电产业谋求健康发展的难度是很大的。同时，随着我国城市规模的不断扩大，为实现可持续发展和人与自然的和谐，妥善处理垃圾问题，采用恰当措施实现垃圾资源化和减量化，增进公共利益，急需促进垃圾焚烧发电在我国的健康有序发展，而我国的垃圾焚烧发电技术水平和垃圾处理机制不健全以及原生垃圾占据焚烧垃圾的绝大多数等不利因素决定了政府务必给予垃圾焚烧发电一定的支持。
3 构建政府支持垃圾焚烧发电常态机制，增进公共利益
与垃圾焚烧发电的成本和产出相关的因素包括：垃圾分类状况、垃圾热值、垃圾焚烧技术及能源转换技术、垃圾焚烧发电企业的交通状况以及垃圾焚烧发电企业规模等。而当前制约我国垃圾焚烧发电产业发展的因素主要有：垃圾分类率低、垃圾热值低需要添加其他辅助燃料、垃圾焚烧设备和技术水平相对较低以及资金不足、政府支持难以到位等。与垃圾焚烧发电的密切相关方包括垃圾源的制造者、垃圾焚烧发电企业以及政府等。为促进垃圾焚烧发电产业的科学发展，需各方共同努力将这些制约因素降至最低。由此，相关各方需要以政府为主导围绕提高垃圾处理能力和垃圾焚烧效率、增加电量产出整合力量，从降低垃圾焚烧发电成本和增加产出两方面增加企业利润，提高垃圾焚烧发电企业的积极性，促进垃圾焚烧发电产业健康有序发展，提高城市垃圾处理效率，以减少垃圾污染、改善生态环境、增进公共利益。
垃圾焚烧发电的主要相关各方由于在垃圾焚烧发电中所处的地位不同，承担的责任和义务也不尽相同。从保护生态环境、减少排放、便利垃圾焚烧发电处理来看，在日常生活和工作中每个个体和企事业单位都应尽力减少垃圾的产出量，对于已经产出的垃圾需要从方便循环利用和高效处理的角度出发，根据一定标准自觉对垃圾进行分类并按照要求支付垃圾处理费用；而垃圾焚烧发电企业则应竭力从质和量两方面提高垃圾处理能力，尽量避免二次污染；政府的职责和义务则是为进行宏观调控并为垃圾焚烧发电提供常态支持。
政府作为有关三方的主导力量，在构建支持垃圾焚烧发电的长效机制中，应根据相关各方的地位和作用，有针对性地制定正负激励政策以充分调动各方积极性，让其在垃圾焚烧发电中发挥主观能动性，并有效整合相关力量，以期各方在促进垃圾焚烧发电的健康发展、增进公共利益的贡献上达到最大化。
人类历史发展表明，垃圾分类绝不是居民个人和企事业单位的自在行为，而是经济社会发展的结果和继续发展的需要，随着资源枯竭问题的日益突出，人类生存和发展对资源的依赖日益加重，人们开始意识到资源循环利用的重要性和必要性，垃圾分类才变得日益紧迫。改革开放之后，我国经济发展突飞猛进，资源短缺问题日渐显现，发展循环经济已成为我国经济社会发展的重要战略方针，垃圾分类因此成为循环经济的重要环节而备受关注。垃圾焚烧发电作为循环经济的重要实践更离不开垃圾分类。但垃圾分类实践在我国推行时间不长，由于惯性思维和行为的影响，垃圾分类要成为每个个人和法人的自觉行为必然是一个较为长期的过程。倘若没有外力推动，这一进程将更为缓慢，从而将增加循环经济成本，影响垃圾发电产业发展。为加速培养个人和法人的垃圾分类自觉行为，政府理应成为外部推动力，向个人和法人灌输垃圾分类意识。一方面借助教育的力量，充分利用学校教育资源向大中小学生疏导垃圾分类观念，实现观念的内化，并借助社会教育进一步强化观念，实现观念的外化；另一方面，政府需要采取正负激励措施强制个人和法人履行垃圾分类义务。前一阶段可采取正激励措施，具体可通过给予垃圾分类的家庭和单位一定物质奖励，减少乃至免除他们应承担的垃圾处理费用；后一阶段采取负激励措施，当多数家庭和单位形成垃圾分类习惯之后，对仍不履行垃圾分类义务的家庭和单位除征收垃圾处理费用外，强制他们缴纳一定的额外垃圾处理费用，迫使他们逐渐自觉履行垃圾分类职责。
政府根据社会效益与经济效益相统一的原则采取系列措施激励垃圾焚烧发电企业在获得一定经济效益的同时创造更多社会效益，力争将不可回收垃圾蕴藏的能量最大化利用，并尽量避免二次污染，以实现垃圾焚烧发电，减少人类对自然的索取和排放，增进公共利益的目的。垃圾焚烧发电对资金的需求巨大，需吸纳多方资金投入。与其它垃圾处理方式以及其它技术成熟的可再生能源发电相比，垃圾焚烧发电项目投资高，如果不考虑垃圾处理的社会效益，单纯考虑发电收益的话，发电成本在1元/kW·h左右。而在市场经济条件下，必须遵循市场规律，让投入的资金产生一定利润方能调动投资者的积极性。政府在此应发挥的作用就是进行有效调控。具体可通过：（1）给予垃圾焚烧发电企业在用地、选址方面的支持，对于垃圾焚烧发电企业用地可参照国际通用做法，选址上予以照顾，使垃圾焚烧发电企业能建在交通便利、距离大量垃圾源相对较近的地方，若选址在几个辖区交界处，与此相关的各有关部门应通力合作；若出现合作困难，其共同的上级部门应出面协调，让合作富有成效，共同协助垃圾焚烧发电企业建成投产。（2）在经济上予以垃圾焚烧发电企业支持。由于垃圾焚烧发电的成本较高，各国政府普遍给予垃圾焚烧发电企业电价补贴，并给予减免税收的优惠等。欧洲各国通过立法或优惠的政策鼓励垃圾焚烧发电项目的实施，如英国在其非化石燃料公约、德国在其新能源法中都规定：垃圾直接焚烧发电的电力电量强制上网，并实施电价补贴或绿色电价，在英国3.4便士/kW·h，在德国20芬尼/kW·h。但政府支持垃圾焚烧发电企业时应本着经济效益与社会效益相统一的原则，支持政策向规模较大、技术水平较高且在垃圾焚烧发电自主研发方面有一定贡献的企业倾斜，以促进企业的内涵式发展，从而提高垃圾焚烧发电企业的效率，减少对不可再生资源的依赖并减少垃圾对生态环境的污染和破坏以及垃圾焚烧发电的二次污染，增进公共利益。
作为垃圾焚烧发电相关各方的主导力量，政府应该从履行自身的职责和义务出发，把握好宏观调控，对全国的垃圾焚烧发电产业进行合理布局和规划，并在垃圾分类方面发挥示范作用，将有关各方力量进行有效整合，促使每个个人和法人履行自身应尽职责。政府支持垃圾焚烧发电从增进公共利益出发，其支持应着力达到如下成效：降低垃圾焚烧发电成本；构建长效电价补贴机制；提高垃圾焚烧发电技术水平；建立富有成效的垃圾分类回收制度。因此，政府应制定垃圾焚烧发电的政策法规以及合理的规划，培养并向企业输送大量研发人才，制定符合国情的垃圾焚烧发电企业的补贴机制并建立富有成效的垃圾分类机制等。
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