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| 【法规】环境保护法修订：“按日计罚”如何入法 |
| （时间:2012-11-22 11:12:45） |
发达国家在阻止环境施害者的过程中，有一条非常重要的法律叫“按日计罚”。也就是从发现污染的那一天起，到污染终止的那一天，每一天都要罚款一定的数额，污染时日越长，罚款越重，这样可以达到震慑环境施害者的作用。我国环境保护法正在修订中，“按日计罚”会以什么样的方式入法，这是很多关注环境保护的人们正在思考的一个问题。
“按日计罚”曾写入“修订草案”
早在2007年，环境保护部副部长潘岳在一次讲话中提到，环境污染已经超过了国企转型、土地征用、住宅强拆等，成为引发社会冲突的主要动因之一。
“目前，我国对因环境污染引发的诉讼案件还缺乏有效的支持力度。”中国政法大学污染受害者援助中心主任王灿发表示，由环境伤害引发的案件越来越多，每年至少以超过5%的速度在递增。
汪光焘作为全国人大环境与资源保护委员会的主任委员，一直在力推环境保护法的修改。“从1995年八届全国人大到2011年十一届全国人大，全国人大代表提出修改环境保护法的议案共有75件。”
从2008年到2010年，十一届全国人大环境与资源保护委员会经过历时3年的调查研究，开展了现行污染防治相关法律和环境保护法的后评估，专题论证研究了环境保护法的定位问题，并起草了环境保护法修正案草案。
汪光焘说：“国际上有一个相对流行的做法是‘按日计罚’制度。根据对违法行为的处罚应与其违法情节相适应的处罚原则，对主观恶性强、持续时间长的违法行为理应重罚。在《重庆市环境保护条例》、《深圳经济特区环境保护条例》等地方性法规中，针对比较普遍的具有持续性的超标排污等环境违法现象，规定了‘按日计罚’制度。为此，在草案中，曾加入了‘按日计罚’的规定。”
“按日计罚”比“最高限额”要好
有一种建议是不设“按日计罚”，而要设“最高限额”，以保护污染施害者不至于被罚得倾家荡产。
王灿发认为，要严惩污染施害者，设定“最高限额”不太现实，不如改成“按日计罚”。他说：“我国的水污染防治法在修订时，把最高罚款规定为300万元，但我觉得不应该规定最高限额，该罚多少就罚多少，违法一天就罚一天，不用最高限制。比如美国杜邦公司的特氟龙事件，因为有化学物质危害人体健康，从它知道有危害还在卖产品开始，到停止卖的那一天，每天罚2.5万美元，最后罚了3.1亿美元，这个公司就不敢再违法了。除了民事诉讼，还应当加强对环境污染刑事犯罪的制裁。最高法院出台过司法解释，造成直接经济损失30万元，造成1人死亡或3人重伤的环境污染事件，都要追究刑事责任。”
民间环保组织“自然之友”组织过一次针对环境保护法修订的研讨会，与会专家认为，在公示的环境保护法修正案中，“按日计罚”理应成为核心内容。“自然之友”执行理事梁晓燕说：“建议在充分吸纳社会意见的基础上，争取把‘按日计罚’等在世界各国实践中已经被反复证明成功的环境制度加入条款中。”
“按日计罚”应配合“环境公益诉讼”
环境保护部政策法规司副司长别涛认为，环境保护法修正案应当在民诉法新规定的基础上，进一步明确环保部门和环保社会组织提起环境公益诉讼的主体资格。
别涛说，近年来，在各方面的推动下，建立环境公益诉讼制度，逐步形成了社会共识。特别是在人大代表、专家学者、环保组织持续不断地呼吁下，环保部门大力推动、司法机关大胆实践，环境公益诉讼取得积极效果。2005年发布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》指出，“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”
显而易见，最高行政机关明确鼓励社会团体提起环境公益诉讼。2010年最高人民法院印发的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》提出，“依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境的行为。”最高人民检察院的态度也非常积极。由此可见，最高司法机关明确认可环保行政部门可以提起环境公益诉讼。
正是在这样的背景之下，2007年以来，贵阳、无锡、昆明等城市和海南、云南、浙江、江苏等省高级法院负责人高度关注环境保护，联合检察院及公安、环保等行政部门制定了专门规则，设立环保法庭，指导环境公益诉讼实践。
在此过程中，最高人民法院、环境保护部密切协作，对环境公益诉讼实践给予了大力推动和指导。据中华环保联合会不完全统计，我国各级法院近年来已经受理的环境民事公益诉讼案至少17起，原告主要涉及检察机关、环境保护等行政机关、环保组织三种类型。
关于公益诉讼，民事诉讼法修改决定的表述是：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”但是，哪些法律可以规定公益诉讼的主体？哪些机关、哪些社会组织可以纳入法律规定的主体范围？除了污染环境，破坏资源领域能否适用公益诉讼？这些问题依然有待环保法进一步明确。
因此，正在修改的环境保护法应当在海洋环保法和新的民事诉讼法基础上，对有权提起环境公益诉讼的行政机关、社会团体、民间组织，做出统一、明确的规定。根据我国民政主管部门的分类，社会组织包括民办非企业单位、基金会、社会团体三大类。如果明确了环境公益诉讼主体，公众参与环境保护就会有更为坚实的法律保障。
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