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| 【视野】美国以立法换来清洁空气 |
| （时间:2013-3-8 9:24:56） |
中科院专项近日研究显示，燃煤及机动车为大气首要污染源。京津冀区域PM2.5来源解析中，燃煤占34%、机动车占16%，二者相加为50%；其余50%来源于工业、外来输送、扬尘、餐饮和其他。
正如报告所示，燃煤是中国治理空气污染最大的一座大山。历史总以惊人的相似姿态呈现，如出一辙，上个世纪中下旬的美国正处于工业发展的全速前进期，燃烧煤炭也曾是美英等国大气污染最大的绊脚石。为治理大气污染，美国的《空气污染控制法》在1955年应运而生。
燃煤为美国社会带来了一系列日益恶化的社会环境问题，催化了美国治理空气污染的立法与监管进程快速前进。当时，发电消耗了美国90%的煤炭，并成为空气污染的首要来源。于1990年修订的《清洁空气法》是美国控制燃煤发电厂污染的基本联邦法律，意在为限制污染排放建立一个规范的标准。但美国空气污染防治立法的历史并非始于此时。早在1881年,芝加哥和辛辛那提市就开始了进行保护空气质量的立法尝试。美国的清洁空气法是经过一个世纪的反复加工修改而形成的一部法律。仅就联邦层次的立法而言,它是从1955年的《空气污染控制法》到1963年的《清洁空气法》、1967年的《空气质量控制法》,再到1970年的《清洁空气法》以及后来的1977年修正案、1990年修正案等多次修正而逐步完善起来的一个法律规范体系。
煤炭燃烧产生四种主要的污染物：氧化硫、氮氧化物、二氧化碳和颗粒物。所有这些污染物污染空气、土壤和水源。随煤种含硫量升高而升高的氧化硫会造成呼吸问题、粮食减产和酸雨。氮氧化物不仅造成同样的问题，还会引起酸雾。燃煤设备燃烧产生的颗粒物还会引起财产问题与健康问题。二氧化碳的排放则是公认的温室效应最大的祸首。
美国环保机构其实早已发现煤炭燃烧所排放出来的污染物会给生态环境带来巨大的破坏。环境保护署于1979年制定了燃煤发电厂二氧化硫与颗粒物排放的限制标准。但是这项标准被环保组织指责限制过松，并未达到预期的治理效果。
在此背景之下，美国政府又于1990年修订了《清洁空气法》，授权美国环境保护署建立空气污染源头的质量标准，并由州与联邦政府共同监管，包括要求发电厂开发利用新技术以提高环境质量的规定。这是一部比较具体与完善的空气治理法案，完善了部分监管制度，并填补了一部分空气治理的法律漏洞。它对臭氧、一氧化碳以及颗粒物排放标准做出了更严格的限制。新的法律增加了污染许可证制度，要求每个污染源所有的空气污染控制的责任都包含在一个五年操作许可证之中。为了达到更好的减排目标，1990年修订版的《清洁空气法》还引进了市场化的“限额和交易”（cap-and-trade）体系，来限定有限的“补贴量”或污染排放量。如发电厂达到其排放标准而又不必用尽其剩余的排放量和分配的补贴，该厂就可以将这些剩余定额卖给用尽排放指标尚不能达到排放标准的发电厂。
1990年版《清洁空气法》推行后，污染物排放标准很快就不能适应新的工业发展。环境保护署于1998年在全国实行了名为“新来源审查”（newsourcereview）的环保计划。简而言之就是要求拟进重大改造的发电厂安装最好的控制技术，以减少氧化硫、氮氧化物、氧化碳和颗粒物的排放。
但新来源审查计划很快成为环境保护争议的焦点。工业界一直认为环保局严格的要求，使得他们难以扩大产能和进行技术改进以提高能效。炼油厂、公用事业公司和化工厂也指责说，现行的“新来源审查”的要求，严格到甚至连工厂的日常维修都包括在内。与之对立阵线的环保人士却认为“新来源审查”是环保局控制空气污染的最有力的手段。国家资源保护委员会的律师也以支持的态度称空气污染条例没有区分装置扩大和常规维修。清洁空气法对常规维修没有作出说明，如因装置的改变而排放量明显增加时就要进行管理。双方的论战十分激烈，布什政府曾计划修改新来源审查计划，以停止克林顿政府时期的开始的对发电厂的执行措施，以期制定出一个折中的实施办法。
到了2002年2月，乔治•布什总统向国会提交了“明亮天空计划“（ClearSkiesInitiativa），该计划以《明亮天空法》的名字命名，用以进一步降低允许的污染排放量，并扩大市场化的限额和交易体系的适用范围。
明亮天空计划要求通过有针对性的条例降低氧化硫、氧化氮和汞排放，减低70%的发电厂排放量。其具体目标是，到2018年，氧化硫、氧化氮和汞排放水平分别降低73%、67%和69%。计划还希望通过排放交易来鼓励发电厂经营者开发新的污染控制技术以降低成本，并增加收入。该计划除了为发电厂带来可观的经济效益之外，也降低了美国民众的发病率，以期在2020年可以达成降低1100亿美元医疗健康支出的目标。
明亮天空计划目前由环境保护署管理执行。环境保护署每年评估和分析该计划进展并向公众发布更新数据。作为国家能源计划的一部分，能源部为洁净煤发电计划拨款3.3亿美元，并以招标的方式支持私人机构加入到减排的行列中来。除拨款外，能源部从1986年至2004年已承诺为开发清洁煤燃烧技术拨款18亿美元。环境报数署在2003年7月指出，该署对明亮天空计划模型的分析表明，该计划将产生好于预期的效果。
另一项治理燃煤污的染措施是“清洁煤技术计划”。该计划是应美国能源部要求，为开发具有经济和技术可持续性的能源系统而由政府与企业界建立起来的合作平台。该计划项包括35个研究项目，其目的是开发新的和更清洁的燃煤技术，以满足目前和未来的预计的环境要求。计划主要分为四个方面；
安装环境保护装置，以降低氧化氮和氧化硫的排放；
采用新的发电技术改造已有的发电厂和建设新的发电厂；
通过“将煤转化为清洁燃料计划”监督将煤加工成符合环境要求的，具有高能量密度的燃料和甲醇的化学和物理过程；
最后是解决煤在工业应用中的问题的“煤工业应用计划”。
美国在上世纪中下旬所实行的一系列治理燃煤污染立法与计划最终使美国得以重见明亮天空。严格的立法将美国工业生产中看不见的环境成本以严肃的法律形式融入贯穿于能耗企业生产经营的每一个环节。数据显示，美国煤产量从通过《清洁空气法》的1970年到2004年翻了一番，但一氧化碳、铅、氮氧化物、臭氧、氧化硫和颗粒物的排放量在同一时期内下降了35%。
虽然中美两国的政治制度、法律体系和经济发展水平存在较大差异，但两国相似的能源环境使得两国有许多相似共通之处。中美均是能源利用大国，煤炭资源丰富，油气资源储量有限，对外依存度大。通过中科院数据显示，中国目前严重的空气污染问题如同美国一养也源于对煤炭资源的过度利用。相似的能源环境与高速的经济发展速度使中美两国都陷进了空气污染的困境。美国通过污染立法与治污计划在数十年内改善了本国生态环境，但中国直到20世纪初才渐渐意识到本国日益严峻的环境挑战。企业自律固然重要，但严格的环保立法是当企业自律失效时外部监督最有效的手段。我们必须看到，目前中国关于环境保护的立法还有待完善，环境执法的力度也有待加强。希望中国政府能够尽快出台一部完善有效的治污法案，让中国日益恶化的生态环境得到以修养喘息。
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