近几年来,我国重金属污染事件多发频发。这些事件中有不少排污企业达标排放,却同样引起所在地污染物总量超标,或者当地人体内重金属超过健康标准的现象,其中较为典型的是发生在陕西省凤翔县的铅污染事件。这其中暴露了我国重金属污染防治环境标准制定中存在的诸多问题。
标准制定存在的问题
第一,原则缺失。从现有立法看,我国环境标准的制定并没有一个确定的原则。我国环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法、固体废弃物污染环境防治法和海洋环境保护法中,虽然都有与环境标准相关的规定,但都集中在授权性和环境标准实施的范畴内,对理解环境标准制定原则并无裨益。在《标准化法》中,第八、九、十一条规定了标准制定的原则,但这一原则是针对包括产业标准、卫生标准在内的所有标准制定工作而言的,对环境标准制定的指导意义并不大。而《环境标准管理办法》中的规定,表面上看起来是制定环境标准原则的规定,但至多是一种制定进路、方法或思路,无法贯穿于整个环境标准的制定过程。从环境标准制定的实践来看,相关规定也并未真正贯彻到环境标准制定的工作中,制定标准过程中对健康价值的漠视,对环境标准的随意放宽等现象比比皆是。
第二,思路混乱。我国重金属污染防治环境标准制定的进路也值得进一步反思。从《环境标准管理办法》看,我国在立法上承认了“基于风险”的进路和“基于技术”的进路。但在实际操作过程中,这些标准制定的进路都处在混用不清的状态。本应适用“基于风险”进路的环境标准却依照“基于技术”进路来制定,而另一些本应“基于技术”进路来制定的环境标准最后却按照“基于风险”的进路来制定,导致标准过高,不能实行。另一些标准制定虽明确提出要进行“成本和收益分析”,最终却陷入了“基于技术”的进路中,使“成本和收益分析”成为了口号。
第三,公众缺位。在我国,除了最新修订的《环境空气质量标准》公布了编制说明外,其他重金属污染防治环境标准都未公布编制说明或有关标准制定的其他文件。从环保部的网站上看,各环境标准草案的意见征集也都向几个固定研究机构发出,却不会向公众公布全部内容。即使公布,环保部也没有对标准中的一系列科学术语向公众进行简单、明了的解释和教育,使得公众没有更多的机会来理解和评价环境标准的制定。虽然《国家环境保护标准制修订工作管理办法》(2006年)第33条第二款有中有对环境标准制定过程中信息公开的规定,但现实生活中,公众并不经常主动登陆环保部网站,无从知晓正在修订中的环境标准,更无法提出有效、合理的意见。更令人担忧的是,在我国环境标准制定流程中,收集、处理和回应公众意见的环境是被排除在外的,意见征集和讨论都限于专家、科研机构和标准制定机关之间,即使有公众将意见提交给标准制定机关,这些意见也没有畅通的反馈渠道,无法影响标准的制定。
完善标准制定的立法建议
面对这些问题,借鉴国外相关经验,基于风险管理的相关理论,笔者对我国重金属污染防止过程中环境标准制定的相关立法有以下建议:
首先,我国重金属污染防止环境标准制定原则应采风险预防原则。在立法模式上,笔者认为可以从美国的实践经验中得到启发,即不明确提出风险预防原则,而是将原则细化到制定进路中,再通过司法解释来确立这一原则的地位。我国也可以采取此种方式来应对现行法体系上的不足,即在立法中不直接规定重金属污染防治环境标准制定的原则,而是在条文中将此原则具化为“基于风险”进路的相关表述,通过保障“基于风险”进路实现的其他程序性规定来贯彻风险预防原则。
其次,在制定进路上,笔者认为,我国重金属污染防治环境标准的制定应采用“基于风险”进路、“基于技术”进路和“成本和收益分析”进路混合的思路,但应侧重“基于风险”进路和“成本和收益分析”进路的运用,而将“基于技术”进路放在次要位置上,形成一个倒三角模式,即在环境标准制定过程中优先适用“基于风险”进路和“成本和收益分析”进路,其次才适用“基于技术”进路。在立法过程中,可以借鉴美国《安全饮用水法案》的经验,在关于环境标准制定的有关条文中首先规定“基于风险”进路,即“为保护人体健康”之目的,在“分析该标准制定在减少健康风险上的收益”基础上,考虑易感人群对该污染物的忍受程度；其次,应规定“成本和收益分析”进路,即在考虑减少健康风险收益的同时,应在安全缓冲区间内,考虑减少健康风险的成本,在平衡收益与成本的基础上,制定环境标准；最后,当某一环境标准(特别是污染物排放标准)与某一个或某几个行业的技术革新密切相关时,才规定“基于技术”进路,即“在制定环境标准过程中,考虑技术可行性,促进最良善技术的推广”。
再次,在风险沟通上,笔者认为我国重金属污染应采取美国的听证会模式,但要在此模式上进行完善,使其成为听证会和丹麦共识会议模式的混合体。在立法中,除了依照行政程序法中听证会程序规定来制定相关环境,笔者认为还有以下几点需要着重强调:其一,听证会的启动不能再依相关人员申请,而应由标准制定机关主动召开；其二,听证会的组成人员应由公众、科研工作人员和相关产业代表组成；其三,在听证会的准备工作中,增设科学知识培训的互动型会议,帮助公众理解相关重金属污染防治环境标准制定的科学知识,并可以随时在此会议上向有关专家提出疑问；其四,在听证会结束后,标准制定机关应全面公布整个听证会的记录,并对听证会上各利益群体的建议和疑问做出系统的书面的回应。
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