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| 【环保】我国实施大气环境保护区域合作机制 |
| （时间:2014-1-10 15:14:19） |
区域环境保护合作机制主要是为解决跨行政区环境问题而发展起来的，是突破“囚徒困境”的有效途径，是不同行政区环境保护合作的保障和工具。
随着经济社会的迅速发展，跨行政区的区域大气污染问题日益突显，已成为重要的社会问题。这意味着，雾霾天气的防治不能单靠一两个城市的努力来完成，必须实施区域大气环境保护合作机制。国内外实践证明，区域经济合作的基本功能在于，统筹区域经济、资源、环境的协调发展，环境保护合作当属其中的重要内容。区域环境保护合作机制主要是为解决跨行政区环境问题而发展起来的，是突破“囚徒困境”的有效途径，是不同行政区环境保护合作的保障和工具。我国大气环境问题具有区域性特点，比如西南贵州、重庆地区，长三角、珠三角地区及京津冀环渤海地区，是我国主要的酸雨分布区。因此，在大气环境管理中，区域合作有着特别重要的意义。
我国较早体现“区域治理”思想的大气环境保护立法是2000年修改的《大气污染防治法》。该法确定了大气污染物总量控制制度，即在“两控区”（酸雨控制区和二氧化硫控制区）实施大气污染物总量控制。这一制度的实施为我国以法律手段解决区域大气环境问题奠定了基础。我国还在实践中试点了大气环境使用权交易、区域限批等法律措施，并在南京、广州、西安、成都、沈阳等地成立了区域性环境保护督查中心。一些地方政府还制定了区域环境保护合作规划，实施区域大气等环境问题合作。例如，《长江三角洲地区环境保护工作合作协议（2009—2010年）》、《泛珠三角区域环境保护合作专项规划（2005—2010年）》、《珠江三角洲地区空气质量管理计划》、《珠三角火力发电厂排污交易试验计划》等区域环境保护规划和计划。
我国也进行了一些大气环境保护区域合作实践活动。以北京奥运期间空气质量保障为例，基于“北京地区大气环境受到华北地区排放污染物源强影响”这一研究成果，人们认识到，解决奥运期间北京市大气环境保障问题，单从本地点源上控制是不够的，需要推进区域控制，共同加强大气污染的控制。为协调大气环境保护的区域合作，经国务院批准，成立了“北京2008年奥运会空气质量保障工作协调小组”，由北京市政府与国家环保部牵头，北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东等相邻省区市参加。在区域环境合作思想指导下，该机构结合区域内实际情况，制定了可操作的污染控制措施，最终形成了《第29届奥运会北京空气质量保障措施》。该措施要求区域空气质量监测与信息共享，并对大气污染项目实施区域限批。这一做法创新了我国区域大气环境管理制度模式。奥运期间，北京没有出现一天空气质量超标的情况，完全履行了“绿色奥运”的承诺。实践结果证明，区域合作是大气环境应急管理的重要措施和运作机制。
然而，我国大气环境保护区域合作机制还很不完善。除了核设施、绝密工程等特殊性质的跨省、自治区、直辖市行政区域建设项目的环境影响评价报告书由国家环境保护总局审批以外，都以行政区为单元分级分部门进行管理，采用立法的方式赋予地方人民政府对本辖区环境质量负责的权力。这种体制对于重大活动中不同区域之间的大气环境应急协作和跨界大气污染的防治，无法起到很好的作用。《大气污染防治法》虽然制定了大气污染的总量控制等区域防治制度，但其适用范围极为有限，其他立法大多是行政主管部门的规章或者批复、通知之类的文件，缺乏应有的权威性，难以被很好地执行和遵守。例如，我国在2012年由国务院审批通过的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》提出，要建立区域重污染天气应急预案，构建区域、省、市联动一体的应急响应体系。但除了北京、重庆等少数城市开始制定并实施针对重污染日的方案之外，其他省市并未有类似预案。在实践中，一些地区也采取了一些区域合作框架下的大气环境保护措施，但因缺乏相应的法律规定而具有不稳定性。如前例所述，中国迄今为止实施最成功的大气环境应急管理区域合作，当属北京奥运期间大气质量保障措施的实施。总结奥运空气质量保障措施关于区域合作的有效做法，针对区域大气环境状况，针对自然条件和保护目标相同或相似的大气环境区域，制定和完善我国大气环境区域合作法律制度体系，这对于正在进行中的《中华人民共和国大气污染防治法》的修改具有重要意义。
此外，区域合作也是我国参与国际大气环境保护的重要内容。在国际上，诸如跨国酸雨、臭氧层破坏、全球气候变化等全球性大气环境问题越来越显著，严重影响到人类的未来和区域的和谐，人类越来越强烈地意识到在大气环境保护中进行合作的重要性，制定并通过了《长程越界空气污染公约》、《保护臭氧层维也纳公约》、《联合国气候变化框架公约》以及《京都议定书》等区域环境保护法律文件，多边与双边合作已成为促进区域乃至全球大气环境改善与保护的必然途径。
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