上世纪80年代以来,我国城市化快速发展,取得举世瞩目的成就。但由于城市环境规划严重滞后,也导致了城市在发展过程中资源环境代价过大、自然生态系统破坏、环境污染加剧、生态文化缺失等突出问题,影响了城市化健康发展。
对此,四川省环保厅副厅长钟勤建代表今天接受《法制日报》记者采访时表示,今后一段时间,我国仍将处于城市化快速发展阶段,迫切需要改变城市环境保护“末端治理”、被动修补、抢救性保护的模式,从法律上建立城市环境保护总体规划制度。
环保规划滞后影响城市快速发展
“快速城市化对环境带来很大挑战,迫切需要把城市环境保护摆上更加突出的战略位置。”钟勤建表示,城市环境问题日益突出主要表现为部分城市空气质量较差；城市地表水环境功能区达标比例低,流经城市河段水质总体较差；城市环境噪声投诉居高不下；城镇生活消费方式不尽合理,机动车污染问题突出,部分城市灰霾和臭氧污染严重,建筑及家装污染问题凸显,废旧家用电器未得到妥善处置等问题。
究其原因在哪里呢?钟勤建认为,目前,环境保护规划只是作为城市建设的一项专项规划,大多数依据国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划等来编制,难以从宏观上调控一个城市的生态环境格局,无法预先确立城市发展红线,调控优化城市规模和定位,致使很多城市出现“千城一面”现象。
钟勤建称,城市环境保护规划滞后于城市发展,没有在城市发展中发挥综合作用。主要体现在以下几个方面:一是城市环境保护规划作为专项规划,难以从根本上建立与区域环境相协调的城市环境保护基础框架。二是城市环境规划主要定位在污染治理,对城市整体生态系统缺乏统筹谋划,不利于建立、保护和优化城市生态系统,不利于优化资源能源利用结构和方式,不利于构建生态型产业链,难以协调和应对复合型、交叉型环境问题。
“再有就是城市环境规划期限短、范围小,难以对全市域长远发展提供环境保障。”钟勤建说,现行城市环境规划期限一般只有5年,难以对中长期城市建设、环境经济协调发展提出强有力的引导性、控制性目标指标,规划缺乏长远战略,相应的任务措施和配套政策难以发挥长效机制的作用,导致城市环境保护“头痛医头、脚痛医脚”。
城市环境保护规划缺乏法律支持
“城市环境保护总体规划的作用没有得到充分发挥,其制约因素很多,其中最重要的是法律支持不足。”钟勤建称。
钟勤建说,城市环境保护总体规划与一般意义上的环境保护规划是有明显区别的,现行的环境保护法只要求制定实施环境保护规划,而城乡规划法和土地管理法分别对城市总体规划和土地利用总体规划法律地位和效力作出了明确规定。
同时,现行环境保护法规定:“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划；县级以上人民政府环境保护行政主管部门,应当会同有关部门对管辖范围内的环境状况进行调查和评价,拟订环境保护规划,经计划部门综合平衡后,报同级人民政府批准实施。”上述条款对环境保护规划所具有的法律效力,即公定力、确定力、约束力和执行力等4个方面均没有作出明确规定,在一定程度上影响了环境保护规划应有的权威性、严肃性和实施效果。
城市环保规划亟待纳入法制轨道
针对上述情况,钟勤建建议,将城市环境保护总体规划纳入法制轨道,明确其法律地位和相关制度。
“应该明确城市环境保护总体规划的法律地位,明确规划编制与报批制度。”钟勤建说,建议在环境保护法修订草案中,规定“国家环境保护重点城市人民政府,应组织编制城市环境保护总体规划”。同时,还要把规定中的“城市环境保护总体规划通过省、自治区人民政府审核后,经国务院环境保护行政主管部门审查同意,报国务院审批”。环境保护部出台配套的城市环境保护总体规划实施办法,细化编制与报批的具体程序和要求。
另外,钟勤建建议在环境保护法修订草案中,规定“城乡规划、土地利用规划等的制定和实施,应与环境保护总体规划相衔接,并确定保护和改善生态环境的目标与任务”。同时,建议由环境保护部出台配套的城市环境保护总体规划编制办法,明确规划范围和期限,明确规划文本的目标指标、任务措施、政策机制等。
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